□ 楊宗科 （陜西省西安市人大常委會(huì)副主任，西北政法大學(xué)教授）

在我國(guó)現(xiàn)階段的法學(xué)理論研究和法學(xué)教育中，對(duì)于保證憲法實(shí)施權(quán)這一重要制度重視不夠，不僅研究成果少，教學(xué)內(nèi)容也很少涉及，這種狀況與新時(shí)代黨和國(guó)家不斷健全保證憲法實(shí)施制度體系的改革方向不相適應(yīng)，亟須改進(jìn)。

保證憲法實(shí)施權(quán)的憲法依據(jù)。憲法是國(guó)家的總章程。新中國(guó)成立初期，在制定第一部憲法的時(shí)候，就開始建立保證憲法有效實(shí)施的制度。1954年第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議制定的“五四憲法”，基于“鞏固了我國(guó)人民革命的成果和中華人民共和國(guó)建立以來政治上、經(jīng)濟(jì)上的新勝利”，在第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。第二十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)修改憲法；(二)制定法律；(三)監(jiān)督憲法的實(shí)施。第三十一條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)包括撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令等。這些規(guī)定奠定了新中國(guó)保證憲法實(shí)施權(quán)制度的基礎(chǔ)。后來，受法律虛無(wú)主義等錯(cuò)誤思想的影響，1975年召開的第四屆全國(guó)人大一次會(huì)議所修改的憲法，關(guān)于全國(guó)人大職權(quán)的規(guī)定雖然包括修改憲法、制定法律，但是沒有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，可以說“七五憲法”取消了“五四憲法”賦予全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，保證憲法實(shí)施權(quán)制度遭到了破壞。1978年第五屆全國(guó)人大一次會(huì)議修改憲法時(shí)，第二十二條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)修改憲法；(二)制定法律；(三)監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施。第二十五條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)行使職權(quán)當(dāng)中包括解釋憲法和法律。第三十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、法令的遵守和執(zhí)行。我國(guó)憲法在地方人大的職權(quán)中增加了保證憲法遵守和執(zhí)行的職權(quán)，從而恢復(fù)和發(fā)展了“五四憲法”保證憲法實(shí)施權(quán)的制度。1982年12月，第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議修改憲法時(shí)，總結(jié)汲取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從健全社會(huì)主義民主法治的角度首次在序言部分規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。“八二憲法”首次提出“保證憲法實(shí)施的職責(zé)”的概念，并且將其規(guī)定為全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)等的“共同職責(zé)”；在總綱部分增加了第五條，國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。在第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)，第六十二條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)修改憲法；(二)監(jiān)督憲法的實(shí)施。第六十七條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)行使的職權(quán)包括解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。第九十九條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。根據(jù)憲法制定的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，第十一條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行……第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：(一)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行……第五十條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：(一)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行。憲法及其相關(guān)法的這些規(guī)定使得保證憲法實(shí)施權(quán)制度在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期得到了進(jìn)一步的完善。

進(jìn)入新時(shí)代，隨著黨中央堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政重大方針的確立以及健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度的一系列改革的全面推進(jìn)，特別是確立國(guó)家憲法日、憲法宣誓制度寫入憲法、完善合憲性審查制度等重大舉措，開創(chuàng)了保證憲法實(shí)施權(quán)制度發(fā)展的新時(shí)代。

從以上我國(guó)憲法發(fā)展歷程中憲法及其相關(guān)法的規(guī)定，我們可以清楚地看到，監(jiān)督憲法實(shí)施、保證憲法實(shí)施、在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，是我國(guó)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要職權(quán)。

保證憲法實(shí)施權(quán)的內(nèi)涵。根據(jù)現(xiàn)代法治關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)法定、職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一等基本原理，結(jié)合我國(guó)憲法及其相關(guān)法的規(guī)定，保證憲法實(shí)施權(quán)作為一種“憲定”職權(quán)，特指在保證憲法實(shí)施的職責(zé)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使的監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法遵守和執(zhí)行的職權(quán)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法得到遵守和執(zhí)行的職權(quán)的系統(tǒng)集成。之所以把它們統(tǒng)稱為保證憲法實(shí)施權(quán)，是基于以下兩個(gè)方面的理由。

一方面是基于這些職權(quán)在內(nèi)涵性質(zhì)上的共同性。法的實(shí)施包括法的遵守、執(zhí)行和適用等形式，地方人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上就是保證憲法的實(shí)施。這種保證憲法實(shí)施的職權(quán)與全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)具有許多共同性：首先是目的相同，監(jiān)督和保證的最終目的都是為了維護(hù)憲法尊嚴(yán)，確保憲法規(guī)定的制度治理和任務(wù)目標(biāo)的順利完成。無(wú)論是通過監(jiān)督確保憲法實(shí)施過程的合憲性，還是通過保證確保憲法實(shí)施結(jié)果的可靠性和穩(wěn)定性，兩者都是為了達(dá)到共同的目標(biāo)。其次是遵循的基本原則相同：監(jiān)督和保證都遵循憲法規(guī)定的基本原則或準(zhǔn)則。比如堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的原則，民主集中制原則，法制統(tǒng)一原則，尊重和保障人權(quán)原則等。最后是實(shí)施主體和方式相似：監(jiān)督和保證的實(shí)施主體都是人大及其常委會(huì)，實(shí)施方式包括審查、檢查、督導(dǎo)等，旨在發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)糾正。全國(guó)人大可以改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷國(guó)務(wù)院作出的違反憲法的決定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。地方人大有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人大常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

另一方面是基于保證憲法實(shí)施的職責(zé)與保證憲法實(shí)施的職權(quán)在內(nèi)容上的統(tǒng)一性?！鞍硕椃ā毙蜓灾幸?guī)定的一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，“并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。根據(jù)職權(quán)與職責(zé)關(guān)系的原理，國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，既是它可以行使的權(quán)力，也是它必須行使的權(quán)力，職權(quán)就是職責(zé)，不依法行使職權(quán)，就是失職。而國(guó)家機(jī)構(gòu)之中，既有保證憲法實(shí)施的職責(zé)，憲法又明確規(guī)定了保證憲法實(shí)施的職權(quán)的機(jī)關(guān)，就是全國(guó)人大及其常委會(huì)以及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，它們既有保證憲法實(shí)施的職權(quán)，也有保證憲法實(shí)施的職責(zé)。

保證憲法實(shí)施權(quán)有三個(gè)主要特征：一是職權(quán)的憲定性，它是憲法明確規(guī)定的職權(quán)，是國(guó)家機(jī)關(guān)的法定權(quán)力和職責(zé)。二是主體的人民性，體現(xiàn)人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體。行使權(quán)力的主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。三是職權(quán)的重要性，憲法是國(guó)家的根本法，保證憲法實(shí)施權(quán)的行使質(zhì)效，直接影響憲法的根本法地位。

保證憲法實(shí)施權(quán)的法理依據(jù)。主要有兩個(gè)：一是人民主權(quán)理論，二是憲法法律至上理論。人民主權(quán)理論是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)性理論。它是指民主國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家的權(quán)力不是神授予的，也不是某個(gè)特定階級(jí)或集團(tuán)所固有的，而是來源于人民，國(guó)家的存在和運(yùn)作是基于人民的同意和支持；人民是國(guó)家的主人，享有管理國(guó)家事務(wù)的最高權(quán)力，這種權(quán)力通過一系列制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作，確保人民能夠真正參與到國(guó)家事務(wù)的決策和管理中來；國(guó)家權(quán)力受人民的監(jiān)督和制約，這是為了防止國(guó)家權(quán)力被濫用或偏離人民的利益；法律是通過民主程序制定的，是人民意志的體現(xiàn)。憲法法律至上是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本特征和基本原則。它是指在一個(gè)國(guó)家或社會(huì)中，憲法法律具有最高的權(quán)威和地位，任何其他規(guī)范、政策或個(gè)人意志都不能凌駕于憲法法律之上。

正是基于人民主權(quán)理論和憲法法律至上理論，我國(guó)憲法第一條至第五條關(guān)于國(guó)體、政體、國(guó)家機(jī)關(guān)組織原則、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、依法治國(guó)的規(guī)定，特別是第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。因此，由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)以及地方各級(jí)人大行使在本行政區(qū)域保證憲法實(shí)施職權(quán)，這體現(xiàn)了人民主權(quán)原則。憲法第五條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。從立法角度維護(hù)法制統(tǒng)一，必須做到“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。從執(zhí)法和守法角度維護(hù)法制統(tǒng)一，必然要求“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。從司法角度維護(hù)法制統(tǒng)一，必須做到“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。從政治角度維護(hù)法治權(quán)威，必然要求“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。

保證憲法實(shí)施權(quán)的重要意義。保證憲法實(shí)施權(quán)是貫通于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)各級(jí)主體的一項(xiàng)重要權(quán)力，從全國(guó)人大到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大以及各級(jí)人大常委會(huì)，都有保證憲法實(shí)施的職權(quán)，也有保證憲法實(shí)施的職責(zé)。保證憲法實(shí)施權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、選舉和決定任免權(quán)，共同構(gòu)成人大及其常委會(huì)的基本職權(quán)，在我國(guó)國(guó)家治理體系之中，發(fā)揮著重要的作用。

保證憲法實(shí)施權(quán)是中國(guó)特色社會(huì)主義憲法制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)不斷完善，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系在憲法實(shí)施問題上的有機(jī)結(jié)合，包含著依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的中國(guó)智慧，它應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)法學(xué)理論研究和法學(xué)教育的重要內(nèi)容，引起我們的高度重視。